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瞭望智库:撑不住了?拜登会取消“前任”对华加征的关税吗?

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  5月10日,美国总统拜登在就美国经济进行评论时被记者问到是否会放弃(drop)特朗普对中国的301关税。

  拜登表示美国政府正在讨论这个问题,在研究怎么做会产生最积极的影响。

  记者追问是降低关税还是完全取消关税,拜登则做出了模棱两可的回应,说正在讨论这个问题,还没有做出任何决定。

  事实上,这早已不是拜登第一次就对华关税做出评论。在2020年竞选时,拜登就声称,他不同意特朗普对中国采取的关税措施,如果当选将叫停现行措施。

  然而,拜登政府上任以来,中美贸易的高关税问题似乎被抛到脑后,特朗普任内加征的关税依旧在那里。按照美国彼得森国际经济研究所的分析,美国对华加征的关税仍然覆盖了将近三分之二的自华进口价值约3350亿美元的商品。

  加征301关税时,其作用范围是如何确定的?

  取消301关税又需要什么程序?

  拜登此时表明正在讨论是否取消特朗普政府时期对华加征的关税,与其国内通货膨胀压力达到40年来高位不无关系。

  那么美国高通胀的原因何在?降通胀的关键又是什么?

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  征税清单与例外清单

  清单,是特朗普对华加征301关税作用范围的依据,影响着万千企业的决策,也对中美双边贸易产生着不小影响。是否会被纳入征税清单,是否能够进入例外清单,直接影响着中美两国相关企业的贸易成本和意愿。

  特朗普政府认为,可以通过拉清单对华施压,形成实质性威胁并获得更为有利的谈判地位。

  莱特希泽主导的美国贸易代表(USTR)办公室以301调查报告结果为依据先后发布了5个征税清单,其中实际实施的4个清单分别覆盖了加征关税前一年美国从中国进口商品额340亿美元、160亿美元、2500亿美元和1250亿美元(注:因每年贸易波动,故清单覆盖商品金额之和与每年实际受影响的商品金额并不一致)。

  由此增加的经济成本并不只是关税税率25%那么简单。在对未来市场供需缺乏清晰信息的情况下,供应链出现明显波动,使得社会各方被迫追加超额库存。

  为了减少加征关税对美国经济的影响,在拉清单扩大征税范围之前,USTR都为美国企业等利益相关方提供了将某些商品排除在清单之外的说明机会,也因此重新调整了加征关税的范围。

  虽然并不是所有企业都有意愿和能力去提出申诉,企业的广泛呼声是否存在被USTR选择性接受缺乏透明性,加之USTR的人手是否足以全面分析、准确判断加征关税对美经济有利难以令人信服,但相关决定还是做出了。除了为抗击新冠肺炎疫情将一些医疗物资排除在征税清单之外,301关税的例外清单还覆盖了几百项商品。按照规定,例外清单是有时间期限的,如果不能继续延期,清单中的商品将会被继续加征关税。

  2021年10月,负责确定相关关税的USTR办公室发布声明,启动549项商品关税排除程序,征询公众意见。2022年3月23日,USTR决定在549项商品中选出部分电子元件、汽车零部件、化学品和电机等工业部件共352项继续豁免关税,豁免期限为2021年10月12日到2022年12月31日。

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  USTR启动必要性审查

  5月3日,USTR发布公告称,将根据美国法典第19编的2417(c)条的规定,启动对301关税的必要性审查。

  按照该项规定,USTR有义务停止根据301审查报告做出的行政行动,除非受益于该行动的各方要求继续。如果这些相关利益方要求继续,USTR需要评估这一行动对实现301条款目标的有效性,以及这一行动对美国经济(包括消费者)的影响。

  具体到这次必要性审查,这一行动指的就是按照4个清单对从中国进口商品征收的301关税。

  按照流程规定,USTR先是通知因301关税受益的美国国内产业部门的代表,告诉他们有可能继续加征关税。USTR在美国联邦政府的官方日报——《联邦纪事(Federal Register)》上发布了审查通知,同时向以前在301调查时支持加征关税的相关利益方发送邮件。这些产业部门需要在加征关税4年期满之前的60天内提供书面材料。

  按照特朗普时期的加税清单,清单1和清单2是301调查所建议的涉及总额约500亿美元商品,但USTR把相对更晚加征的报复性关税清单3和清单4A也与前两个清单合并处理。

  因此,支持继续加征关税的企业、组织或个人可以在5月7日到7月5日期间对清单1、清单3和清单4A通过网上提交意见;也可以在6月24日到8月22日期间对清单2、清单3和清单4A提交意见。USTR不会公开具体的意见,但会在其决定如何处理301关税时对各方的意见予以归纳。

  USTR强调,如果在评论窗口期结束时仍未收到支持意见,301关税将会自动终止。

  按照目前的情况,USTR很可能会收到支持的意见。这种情况下,USTR将会对301关税对美国经济的影响效果开展覆盖面更广的第二阶段审查。

  USTR会再次发布通告,要求相关利益方就该关税对实现《1974年贸易法》第301条目标有效性进行评价,也就是加征关税是否避免了中国因为不公正、不合理或歧视性的行为而给美国商业造成的负担或障碍;是否有除了301关税外可以采取的其他措施;以及这些其他措施对美国经济和消费者产生的影响。

  不过,美国历史上似乎还没有出现过对301措施效果满期后进行审查的先例。究竟该如何去审查,不仅美国企业摸不着头脑,USTR恐怕也需要摸着石头过河。

  例如,没有明文确定需要有多少相关利益方支持301举措才不会终止措施,似乎只要有一个支持的评论就能为301关税续命。但是,与301调查的时限不同,审查也没有明确的时间表,USTR也并非必须根据收到的意见修改关税。可能与支持继续实施301关税相反,也许有不少声音,会对停止征收301关税更加支持。

  事实上,USTR对301关税进行审议还有更深层次的原因。

  2022年4月1日,美国国际贸易法庭的马克·巴内特(Mark A. Barnett)等3位法官就约3600件起诉USTR的清单3和清单4关税措施并要求赔偿的案件做出的裁定显示,USTR需要在6月30日之前对上述两个清单进行重新考虑或进一步解释,这或许也是这两个清单要和清单1和清单2共同接受公众意见的重要原因之一。

  按照这个时间表安排,恐怕即便到8月下旬完成第一阶段301关税必要性审查,还很可能会启动第二阶段审查。而越接近美国将在11月举行的中期选举,取消和降低关税就可能面临越大的阻力。

  但是,美国经济是不是等得起呢?

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  通胀压力持续上升

  4月29日,美国商务部经济分析局(BEA)公布了3月份重要的通货膨胀指数之一——个人消费支出指数(PCE)。与上年同期相比,美国3月的PCE增长了6.6个百分点。

  回顾美国历史,上一次出现同样的PCE值还是1978年4月,而上一次比6.6%还高则是发生在1982年1月,伊朗伊斯兰革命的爆发所引起的国际油价飙升是当时PCE出现大幅增加的主要因素。

  那么,为什么会出现比上世纪石油危机时代还要高的通货膨胀率?这么高的通货膨胀率到底是不是这两个月出现的呢?

  BEA的数据显示,美国的PCE在2021年8月就达到了4.2%,此后连续7个月持续加速,从4.4%、5.1%、5.6%、5.8%、6.0%、6.3%增加到今年3月的6.6%。同期的PCE商品支出更是分别达到5.5%、6.1%、7.5%、8.3%、8.8%、9.5和10.6%,超过同期PCE增速的部分从1.3个百分点逐步扩大至4个百分点。从2021年8月以来,各月能源价格均出现了同比超过25%的增长,粮食价格则出现加速,从2.8%一路上升至9.2%。

  2022年3月,美国消费者的商品支出和服务支出都出现较快增加。能源价格上涨了33.9%,食品价格上涨了9.2%。扣除能源和食品的PCE比上年同期增长了5.2%。

  2022年3月,美国消费者在商品消费支出方面同比增加了704亿美元,服务消费支出的增加更是达到1146亿美元。服务消费中,国际旅行、餐饮和住宿服务支出增长最快;商品消费中,以汽油和其他能源产品为代表的非耐用品支出增长,汽车和零部件等耐用品支出减少。

  回到拜登在5月10日关于美国经济的评论。他强调了其上任后的15个月内创造了创纪录的830万个工作岗位,并把失业率降至3.6%,也创造了美国总统任期开始时失业率下降最快的纪录。

  拜登没有回避美国正面临通货膨胀的挑战。不过,他认为,美国目前的通胀原因有二:一是新冠肺炎疫情导致的全球经济停滞和供应链混乱;二是俄乌冲突。但这也是全球各国都需要面对的。

  拜登认为,在世界各国都看到了创纪录的通货膨胀,而美国比任何其他国家都更有能力应对通胀挑战。虽然通胀的某些原因超出了美国的控制范围,但美国仍在做出努力。

  例如,美联储在对抗通胀方面发挥着主要作用,美国建立了强大的经济和就业市场,协调各国向市场释放2.4亿桶石油储备,推动生物燃料进入市场,通过税收督促石油公司加快对已获得批准的油气资源的开采,推动各行业领域竞争,加快港口和道路运输,并对最富有的公司扩大征税。拜登还希望大企业和个人不要参与哄抬物价。

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  降通胀的关键在哪儿?

  显然,拜登依旧将通货膨胀的责任推到了外部原因和前任,同时以尊重美联储独立决策的态度巧妙地转移了各方关注的焦点。言下之意似乎是,控制通胀是美联储需要关心的事情和承担的责任,如果做不好你们要去找美联储。

  但是,此次通胀主要是因为货币现象吗?或者换句话说,如果美联储大幅加息,通胀就能够放缓吗?

  或许,在经济全球化发展较为顺利的阶段,价格信号能够较好地发挥作用,一旦价格明显上升,企业利润增加,生产的积极性提高,投入更多资金、人力,扩大生产,供给缺口减少,价格因此回落。

  但是,近年来,经济全球化受到了明显挑战,市场在配置资源中的作用被明显削弱,美国对华加征的覆盖广泛商品的301关税,恐怕是破坏全球化的重要行动之一。

  在特朗普政府公布加税清单之后,中美双边贸易出现了快速上涨,抢进口、抢出口,企业为降低经营成本大幅增加了库存准备。然而,“过冬的存粮”很快消耗一空,高额的关税成为企业经营中需要考虑的长期成本,营收平衡需要重新确定。

  美国政府从企业经营活动中的获利不仅侵蚀了商业利益,更导致全社会福利的下降。事实上,按照2021财年美国政府7.3万亿美元的财政收入计算,301关税满打满算也只占到美国财政收入的1%左右。即便美国政府通过加征301关税获得了更高的收入,对企业和消费者的损害会大得多。

  更何况,301关税并没有改变中美贸易的发展态势,市场再一次在经贸合作选择上展现了更强的话语权。

  在美国对华加征301关税之后的几年里,中美贸易呈现了先抑后扬的变化态势。一些美国企业在经历了加税初期的彷徨后决定继续从中国进口商品,进而把因加税增加的成本向其供应链下游进行传递。

  2019和2020年中国从美国进口有所下降,但2021年同比又增加了24.2%;对美出口则除了2020年疫情影响外均保持较快增长,2021年同比增幅达到19%。

  对于制造企业而言,选择生产所在地需要考虑的因素不少。关税成本固然重要,包括劳动力价格、环境成本和贸易优惠安排等因素都会影响决策,但主要的考量还是更多在于能否有完整和强韧的供应链网络,能够长期、稳定地满足市场需求的变化。从这个意义上说,即便需要承担更高的301关税成本,不少企业仍选择与中国制造进行合作。

  或许,按照这样的逻辑分析,吃力不讨好的事情不做也罢。

  拜登政府是否可以考虑减少或取消前任对华商品的301关税?此举不仅能减少供应链成本,也向中美两国乃至全球市场释放稳定预期的信号,减轻通胀焦虑和全球经济复苏承受的压力。

(文章来源:瞭望智库)

文章来源:瞭望智库

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